Pour en savoir plus sur les ZAPA

Selon de récents travaux de l’Organisation Mondiale de la Santé , la pollution de l’air est aujourd’hui la source de nombreux problèmes de santé en Europe : difficultés respiratoires, asthmes, troubles cardiaques… ( WHO - Déclaration de Parme, mars 2010).

Or, en milieu urbain, les émissions des véhicules peuvent représenter plus de la moitié des émissions totales des polluants dans l’air . 

Inspirée par les « Low Emission Zones » ou « Zones à faible émission » , dispositifs expérimentés par nos voisins européens depuis 1996, la loi Grenelle II prévoit l'expérimentation de Zones d’Actions Prioritaires pour l’Air - les ZAPA - dans les communes ou groupements de communes de plus de 100 000 habitants dont la qualité de l'air s'avère mauvaise.

Les ZAPA, une expérimentation inspirée des « Low Emission Zones »

L’ADEME a effectué en 2009 une analyse des « Low Emission Zones » (LEZ) mise en œuvre en Europe. Ces travaux sont régulièrement actualisés (juin 2012).

Une « Low Emission Zone » est une zone dont l’accès est interdit aux véhicules ne répondant pas à certains critères sur leurs émissions polluantes. Ces zones existent dans 9 pays. La Suède a été précurseur avec dès 1996 une première expérimentation. L’Italie a suivi en 2005, l’Allemagne et le Royaume-Uni en 2008. A ce jour, un peu plus de 180 villes européennes disposent de LEZs, la dernière en date vient d’être déployée au Portugal sur Lisbonne. Les LEZ  permettent dans une grande majorité des cas de réduire la pollution de l’air.

L'expérimentation des zones d’actions prioritaires pour l’air (ZAPA) s'inspire directement de ces initiatives européennes; elle s'inscrit dans le cadre du Plan Particules et en particulier, du 2ème Plan National Santé Environnement (PNSE2) de la loi Grenelle II qui fixe un objectif de réduction de 30 % des particules fines dans l’air d’ici 2015.

La mesure phare de ces ZAPA est la limitation, voire l’interdiction de circulation des véhicules qui contribuent le plus à la pollution atmosphérique. La ZAPA, construite sur le modèle de la « Low Emission Zone », peut aller au-delà, en complètant, par exemple, la restriction de circulation de mesures incitatives pour un meilleur usage des véhicules,  l’amélioration du parc des appareils de chauffage à bois domestique ou encore des actions dans les secteurs industriels et agricoles.

Sur le plan réglementaire, deux décrets publiés en février 2012 portent sur le tarif des amendes en cas d’infraction et sur les véhicules faisant l’objet de dérogations nationales. Un arrêté ministériel publié en mai 2012 établit une nomenclature nationale de tous les types de véhicules, en fonction de leur niveau d’émission de polluants atmosphériques. Les véhicules sont classés en fonction de leur date de première immatriculation (correspondant aux normes Euro) avec une distinction faite selon la motorisation (diesel, essence, GPL, GNV, électrique, …). 

Les collectivités pourront également proposer des dérogations locales mais devront veiller à ce qu’elles ne diminuent pas le bénéfice de la ZAPA sur la qualité de l’air; elles pourront notamment choisir d’inclure dans leur dispositif telle ou telle catégorie de véhicules (poids lourds, bus, VL…) et tel ou tel groupe pour chaque catégorie de véhicule.

La zone d’actions prioritaires ne se cantonnera pas forcément au centre-ville. L’étude européenne nous montre en effet qu’un périmètre plus large que le centre-ville est plus bénéfique pour la qualité de l’air. La « Low Emission Zone » de Londres va par exemple bien au-delà de la City puisqu’elle couvre le Grand Londres.

En fonction des spécificités du territoire, les études de faisabilité peuvent montrer qu’il vaut mieux limiter la circulation des poids lourds que celle des voitures pour améliorer la qualité de l’air. A son démarrage en 2008, la LEZ de Londres ne concernait que les poids lourd, les bus et les autocars. Depuis janvier 2012, ce dispositif londonien est étendu aux grandes camionnettes et minis bus. On peut également imaginer en France des dispositifs ZAPA qui évolueront dans le temps.

Les collectivités choisiront le moyen de contrôle le plus adapté à leur ZAPA. Plusieurs moyens de contrôles sont envisageables :

• Contrôle visuel de vignette par les forces de l’ordre, comme  à Berlin
• Contrôle automatisé (par vidéosurveillance par exemple) comme à Londres

L’objectif est d’agir à court terme pour améliorer la qualité de l’air dans les villes. Les ZAPA ne résoudront pas à elles seules tous les problèmes mais, à la lumière des résultats obtenus par nos voisins européens (jusqu’à 12% de réduction de la concentration moyenne annuelle en particules PM10), elles contribueront à cette amélioration. 

Les collectivités souhaitant expérimenter sur leur territoire une ZAPA ont jusqu’au 13 juillet 2012 pour déposer une demande d’expérimentation aux ministres chargés du développement durable et de l’intérieur. Le projet de ZAPA doit avoir fait l’objet d’une évaluation environnementale, ainsi que d’une concertation avec l’ensemble des parties concernées. Les autorisations d’expérimentation seront accordées par décret pour une durée de trois ans.

Des études de faisabilité en amont des expérimentations sur le terrain

Compte tenu du caractère novateur de ce concept en France, l’ADEME a lancé en juillet 2010 un appel à projets « Etude de faisabilité des ZAPA » à destination des collectivités.

8 villes (Paris, Plaine Commune, Grand Lyon, Grenoble-Alpes Metropole, Pays d’Aix, Clermont Communauté, Nice Côte d’Azur et la Communauté Urbaine de Bordeaux) sont actuellement accompagnées par l’ADEME pour définir des modalités et conditions d’accès à la zone en fonction du contexte local. Ces études ont également pour ambition d'identifier les freins juridiques, réglementaires, organisationnels, socio-économiques, comportementaux et techniques. Par le pilotage de ces études, l’ADEME s’emploie à ce que les projets de ces collectivités se réalisent.  

Une évaluation scientifique dès le démarrage des expérimentations

Les retours d’expériences des pays européens ayant mis en œuvre des « Low Emission Zones » montrent le besoin de développer de nouveaux indicateurs et outils intégrés afin d'évaluer les impacts des différentes actions d’amélioration sur la qualité de l’air.

Un appel à projet de recherche dédié à l’évaluation des expérimentations de ZAPA a donc été lancé mi-janvier 2011 dans le cadre du programme de recherche PRIMEQUAL (Programme de recherche interorganisme pour une meilleure qualité de l’air à l’échelle local, piloté conjointement par le Ministère du développement durable et l’ADEME).

3 projets ont été sélectionnés et concernent l’évaluation de l’efficacité des ZAPA et l’identification des facteurs de réussite, tant sur les plans environnementaux qu’économiques et sociaux.

Mesures à court terme et mesures à long terme : quelle efficacité ?

La directive européenne 2008/50/CE (art. 24) prescrit aux états membres l’élaboration d’un « plan d’action à court terme » pour lutter contre les épisodes de pollution dépassant les seuils d’alertes :

• pour le SO2, le seuil est de 500 µg/m3 en moyenne sur 3 heures ;
• pour le NO2, il est de 400 µg/m3 en moyenne sur 3 h;
• pour l’O3 de 240 µg/m3 en moyenne horaire.

L’ADEME a conduit en 2011 une étude sur les mesures d’urgence lors des pics de pollution en Europe et en Amérique du Nord.

Les principaux secteurs d’activité concernés par les actions prises lors des épisodes de pollution sont le transport, l’industrie et le chauffage.

Les mesures sur le transport constituent l’écrasante majorité des actions (plus de 80%).

Elles concernent avant tout la vitesse (limitation et renforcement des contrôles), la gratuité des transports publics et la modification de la circulation (mise en place de la circulation alternée, arrêt partiel ou total de la circulation de certaines catégories de véhicules).

Les sources fixes concernées par les actions concernent essentiellement le chauffage résidentiel et tertiaire (contrôle des feux ouverts et limitation du chauffage au bois) et  l’industrie (réduction des sources industrielles). D’autres actions spécifiques concernent la voirie (nettoyage des rues).

Il existe peu d’évaluation de l’efficacité de ces actions. L’objectif principal est avant tout de sensibiliser les populations au problème de pollution atmosphérique.

Quelques études ont été menées sur l’impact des actions à court terme en Europe. Elles montrent que les mesures d’urgence ont une efficacité très limitée et parfois contradictoire avec le but recherché.

Pour certains pays, la mise en place de LEZ est jugée plus efficace sur la baisse de la pollution que les mesures à court terme. 

L'acceptabilité des mesures

En France, les préoccupations pour la pollution de l’air extérieur restent fortes : 30% des sondés ont déjà ressenti des troubles liés à la pollution et 82% sont prêts à renoncer à la voiture en cas de pic de pollution pour préférer les transports en commun (34%), la marche (21%) ou le vélo (20%). L’expérimentation de zones d’actions prioritaires pour l’air (ZAPA) qui interdiront l’accès aux véhicules les plus polluants dans plusieurs grandes agglomérations d’ici 2012 semble accueillie très positivement, seuls 22% de la population se déclarant opposés à une telle mesure. Source Enquête ADEME - CREDOC Juin 2011 

Les impacts sur la santé et le coût de la pollution

La qualité de l’air est un des déterminants essentiels de la santé des personnes. De nombreuses études européennes ont établi une relation étroite entre la qualité de l’air d’une part, différentes pathologies et la survenue de décès prématurés d’autre part.

A court terme, les études ont montré la relation entre l’augmentation des concentrations de polluants gazeux (NO2, O3) et particulaires (PM10, PM2,5)  et la mortalité (notamment cardiovasculaire). L’existence d’une association significative a été mise en évidence entre la pollution de l’air et les hospitalisations pour pathologies cardio-vasculaires.

A long terme, les études ont montré les relations entre la pollution de l’air et la mortalité par cancer du poumon ou cardiovasculaire. Un lien est aussi établi entre l’exposition chronique à la pollution et la survenue de maladies cardiovasculaires, de cancer du poumon ou de l’apparition de l’asthme chez l’adulte.

A retenir :

• la pollution de l’air diminue l’espérance de vie de 9 mois pour chaque Français (source UE/CAFE),
• l’exposition aux particules fines  causerait 42 000 décès chaque année ( source The Lancet — étude ADEME-OMS2),
• diminuer davantage les niveaux de particules fines dans l’air des villes européennes entraînerait un bénéfice non négligeable en termes d’augmentation de l’espérance de vie et de réduction des coûts pour la santé (source Aphekom 2011)
• habiter à proximité du trafic routier augmente sensiblement la morbidité attribuable à la pollution atmosphérique (source Aphekom 2011)

L’évaluation de l’impact global a fait l’objet de plusieurs travaux en Europe et dans le monde.

Pour la France, une analyse récente des enjeux sanitaires liés à la pollution atmosphérique a été conduite par le CGDD pour la Commission des comptes de l’économie de l’environnement (CCEE) et la commission des comptes des transports de la nation (CCTN). En s’appuyant sur les travaux de l’ADEME et sur le rapport Boiteux, l’étude évalue a minima le coût de l’exposition chronique à la pollution de l’air entre 20 et 30 Mds€/ an, et de l’ordre de 400 à 500 €/habitants/an. Ces coûts sont principalement liés à la mortalité seule compte tenu de la difficulté à prendre en considération la morbidité et l’ensemble des impacts sanitaires de tous les polluants.